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編者按：2023年11月，《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）發(fā)布，投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費公路等項目被列為“積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與”的項目，不強制要求民營企業(yè)在PPP項目公司具體持股比例。除此類項目外，其他收費公路項目需滿足“民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%”。PPP新機制發(fā)布近兩年來，各地陸續(xù)出臺對“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”收費公路項目量化認定標(biāo)準(zhǔn)。本研究系統(tǒng)梳理截至2025年9月底全國各地已正式發(fā)布的全部官方標(biāo)準(zhǔn)，基于投資規(guī)模與建設(shè)難度兩個維度開展比較分析。各地出臺的認定標(biāo)準(zhǔn)是PPP新機制下地方政府精細化、差異化治理的具體實踐，為市場主體提供了投資指引，同時成為觀察區(qū)域基建重點與政策導(dǎo)向的重要窗口。本文是PPP新機制觀察系列研究：收費公路“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”認定標(biāo)準(zhǔn)的第一部分，闡述認定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布整體情況，分析“投資規(guī)模大”的具體界定標(biāo)準(zhǔn)，供業(yè)界同仁參考。

“PPP新機制觀察”系列研究

收費公路“投資規(guī)模大”認定標(biāo)準(zhǔn)

郭艷鑫 張雪飛 伍迪

摘要：本研究系統(tǒng)梳理截至2025年9月底全國各地已正式發(fā)布的“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”收費公路項目認定標(biāo)準(zhǔn)，研究發(fā)現(xiàn)，在“投資規(guī)模大”方面，投資規(guī)模閾值分布于15億元至100億元之間，其設(shè)定與地方GDP、公路固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟指標(biāo)呈現(xiàn)正相關(guān)，反映地方經(jīng)濟實力與基建需求的深層影響，本文為理解地方PPP治理邏輯、區(qū)域差異及政策協(xié)同提供了實踐依據(jù)。

關(guān)鍵詞：PPP；特許經(jīng)營；新機制；收費公路；投資規(guī)模大；建設(shè)難度高；認定標(biāo)準(zhǔn)；區(qū)域差異

2023年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），標(biāo)志著我國政府和社會資本合作（PPP）事業(yè)邁入全新發(fā)展階段。PPP新機制明確三大核心導(dǎo)向，即社會資本優(yōu)先選擇民營企業(yè)、回報機制聚焦使用者付費、實施模式全部采用特許經(jīng)營。其中，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與，既是貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署的關(guān)鍵舉措，也是引導(dǎo)市場回歸PPP初衷本源、進一步調(diào)動民間投資積極性的重要抓手。

《指導(dǎo)意見》明確，“最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目”，這一要求既契合我國引入PPP模式的初衷，也順應(yīng)了當(dāng)前激發(fā)民間資本投資活力的客觀需求。同時，考慮到國有企業(yè)是我國市場主體的重要組成部分，《指導(dǎo)意見》并未對國有企業(yè)參與PPP項目采取“一刀切”式禁止，而是制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱《清單》）。該《清單》依據(jù)市場化程度、公共屬性強弱、是否具備自然壟斷性等特征，對新建（含改擴建）項目進行分類設(shè)置民營企業(yè)參與要求，將“屬于市場的還給市場”，充分體現(xiàn)新機制在兼顧PPP項目公益性的同時、最大化釋放市場效率的政策導(dǎo)向。具體而言，市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具備自然壟斷屬性的項目，需積極創(chuàng)造條件支持民營企業(yè)參與。

值得關(guān)注的是，《清單》對收費公路項目的分類較為特殊：不符合“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”情形的收費公路項目，歸為“關(guān)系國計民生、公共屬性較強”的第二類項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”的收費公路等項目，則歸為第三類項目，需通過積極創(chuàng)造條件支持民營企業(yè)參與，但未強制要求民營企業(yè)參股比例。

為明確“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”的認定邊界，部分地區(qū)陸續(xù)公開發(fā)布收費公路項目量化認定細則。截至2025年9月底，全國已有19個省級行政區(qū)和計劃單列市出臺了收費公路“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”認定標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱認定標(biāo)準(zhǔn)），不同區(qū)域的認定標(biāo)準(zhǔn)既存在差異也具備共性。本文聚焦各地出臺的相關(guān)認定標(biāo)準(zhǔn)開展研究，并重點關(guān)注“投資規(guī)模大”維度的指標(biāo)，形成若干思考，旨在為業(yè)界提供參考借鑒。

一、認定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布總體情況

截至2025年9月底，全國已有18個省級行政區(qū)發(fā)布收費公路“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”認定標(biāo)準(zhǔn)。其發(fā)布時間范圍為2024年5月至2025年5月，已發(fā)布認定標(biāo)準(zhǔn)的各省級行政區(qū)域具體如圖1所示，較深的顏色代表出臺的時間較早。另有1個計劃單列市（大連市）在2024年4月發(fā)布認定標(biāo)準(zhǔn)。從時間特征來看，發(fā)布呈兩大高峰，2024年5月（湖北省、遼寧省、四川省、甘肅?。┖?月（陜西省、海南省、湖南省、天津市）集中出臺。從分布區(qū)域來看，西北地區(qū)（4個）、中南地區(qū)（4個）發(fā)布相對較多，華東地區(qū)（3個）、華北地區(qū)（3個）、西南地區(qū)（3個）次之。從政策有效期來看，10個地區(qū)明確2年有效期，其中新疆維吾爾自治區(qū)、重慶市提出期滿后“視情況延續(xù)”，各地已發(fā)布認定標(biāo)準(zhǔn)基本信息具體如表1所示。

圖1 已發(fā)布認定標(biāo)準(zhǔn)的省級行政區(qū)域

表1 各地已發(fā)布認定標(biāo)準(zhǔn)基本信息

注：（1）山西省于2025年7月25日發(fā)布公開征求《山西省特許經(jīng)營收費公路項目“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”認定標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》意見的通知，但截至9月底未見正式公開發(fā)布，因此未列入表中。（2）黑龍江省于2025年9月8日發(fā)布公開征求《黑龍江省“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”收費公路項目暫行認定標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》意見的通知，但截至9月底未見正式公開發(fā)布，因此未列入表中。

二、“投資規(guī)模大”認定標(biāo)準(zhǔn)

（一）基本信息

在“投資規(guī)模大”的認定上，各地主要采用了“總投資額”和“單位公里造價”兩大核心指標(biāo)，形成了總投資標(biāo)準(zhǔn)與單公里造價標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的認定體系，具體如表2各地“投資規(guī)模大”認定標(biāo)準(zhǔn)所示。

表2 各地“投資規(guī)模大”認定標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)來源：作者整理。

全部19個已發(fā)布的認定標(biāo)準(zhǔn)均將項目總投資或估算總投資作為認定“投資規(guī)模大”的標(biāo)準(zhǔn)之一，閾值分布于15億元~100億元之間。如果把總投資閾值分三檔，低閾值檔（15億元~25億元）為3地，數(shù)量占比為15.8%，分別為甘肅省15億元、新疆維吾爾自治區(qū)25億元、河南省25億元，集中于西北區(qū)域。中閾值檔（30億元）為7地，數(shù)量占比36.8%，含海南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、江西省、陜西省、天津市、寧夏回族自治區(qū)，30億元成多數(shù)地區(qū)基準(zhǔn)閾值，契合地方財政承受力與常規(guī)大項目規(guī)模。高閾值檔（50億元~100億元，含50億元與100億元）為9地，數(shù)量占比47.4%，含湖北省、河北省、貴州省、安徽省、山東省、重慶市、湖南省、大連市、四川省，多集中于基建需求旺盛區(qū)域，其中50億元占6地，含湖北省、貴州省、河北省、安徽省、山東省、重慶市；湖南省55億元，大連市60億元，四川省100億元為全國最高。

評估維度方面，共計12個省將總投資額作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量占比63.2%，具體包括遼寧省、四川省、甘肅省、江西省、新疆維吾爾自治區(qū)、河南省、陜西省、湖南省、寧夏回族自治區(qū)、安徽省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省；共計6個省級行政區(qū)引入了“單位公里造價”且與“總投資或估算總投資”為“或然邏輯”，數(shù)量占比31.6%，具體包括天津市、貴州省、重慶市、河北省、湖北省和海南省。此外，大連市引入“單位公里造價”與“總投資或估算總投資”為“合取邏輯”，采用總投資+單公里造價雙指標(biāo)，數(shù)量占比為5.3%。

（二）總投資閾值與發(fā)布時間關(guān)系

從19個省級行政區(qū)和計劃單列市的發(fā)布時間與總投資閾值對應(yīng)關(guān)系看，二者的關(guān)系呈現(xiàn)“早期兩極分化、中期逐步收斂、后期集中趨同”的平滑演進規(guī)律。

圖2 各地總投資閾值隨發(fā)布時間變化

2024年4-5月早期發(fā)布階段（5個地區(qū)），閾值呈明顯兩極：最高為四川?。?00億元），最低為甘肅?。?5億元），大連市（60億元）亦處于高位，湖北?。?0億元）、遼寧?。?0億元）落在居中區(qū)間，反映政策初期地方對“大投資”界定的探索性差異。

2024年7-9月中期階段（9個地區(qū)），閾值開始向25億元~50億元靠攏：新疆維吾爾自治區(qū)、河南省以25億元切入下限，江西省、陜西省、海南省、天津市以30億元為基準(zhǔn)，貴州省、河北省以50億元錨定上限，僅湖南?。?5億元）略超區(qū)間，整體偏離度顯著降低。

2024年10月-2025年5月后期階段（5個地區(qū)），閾值完全收斂于25億元~50億元：重慶市、安徽省、山東省均為50億元，寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)為30億元，無偏離案例。

整體演進無大幅波動，體現(xiàn)地方政策從“個體探索”到“共識形成”的平滑過渡，反映各地在實踐中逐步把握“大投資”的合理規(guī)模區(qū)間。

（三）總投資閾值與經(jīng)濟指標(biāo)關(guān)系

各省級行政區(qū)“投資規(guī)模大”認定門檻差異顯著，閾值區(qū)間跨度達85億元（15億元~100億元），其深層動因大概率與地方經(jīng)濟體量、財政支撐能力或交通基建發(fā)展階段特征高度關(guān)聯(lián)。為初步揭示該量化標(biāo)準(zhǔn)背后的內(nèi)在邏輯，本文引入宏觀經(jīng)濟與交通投資領(lǐng)域的核心指標(biāo)開展關(guān)聯(lián)性分析，并基于此提出以下試探性分析假設(shè)：

1.經(jīng)濟基礎(chǔ)（GDP）：“投資規(guī)模大”認定門檻高低與地方經(jīng)濟體量存在正相關(guān)關(guān)系，即經(jīng)濟體量越大的地區(qū)，對“大投資”項目的規(guī)模界定可能越高，以匹配其交通基建需求層級。

2.建設(shè)需求與市場規(guī)模（公路固定資產(chǎn)投資）：地區(qū)公路固定資產(chǎn)投資總額可一定程度反映其公路建設(shè)市場規(guī)模與發(fā)展活躍度，投資總額較高的地區(qū)，大概率會將“投資規(guī)模大”的認定閾值設(shè)定在更貼合本地建設(shè)需求的區(qū)間。

鑒于《指導(dǎo)意見》于2023年11月印發(fā)，且各地最早認定標(biāo)準(zhǔn)出臺時間為2024年4月，為確保數(shù)據(jù)與政策背景的匹配性，本研究選取2023年相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)作為分析基準(zhǔn)，如表3各省級行政區(qū)經(jīng)濟體量相關(guān)數(shù)據(jù)所示。

表3 2023年各省級行政區(qū)經(jīng)濟指標(biāo)

注：（1）2023年GDP、常住人口來自國家統(tǒng)計年鑒。（2）公路固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國交通運輸部。（3）此表未統(tǒng)計大連市。（4）表格省級行政區(qū)排序規(guī)則設(shè)定為：先按“投資規(guī)模大”認定閾值從高到低排序；閾值相同時，按省份行政代碼由低到高排序；閾值與行政代碼均相同時，按公路固定資產(chǎn)投資/GDP占比從高到低排序，以保障數(shù)據(jù)對比的邏輯性與嚴謹性。

1.總投資閾值與GDP的關(guān)系

各地收費公路“投資規(guī)模大”認定門檻差異顯著（15億元~100億元），此前初步判斷與地方經(jīng)濟基礎(chǔ)相關(guān)。為量化驗證這一關(guān)聯(lián)，結(jié)合2023年GDP數(shù)據(jù)（匹配2023年115號文與2024年起地方政策出臺的時間邏輯），將18個省級行政區(qū)的投資閾值與GDP指標(biāo)納入同一坐標(biāo)系，通過直線擬合分析探索兩者內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

圖3 各省級行政區(qū)總投資閾值與GDP的關(guān)系擬合

擬合結(jié)果顯示，GDP與總投資閾值呈正相關(guān)，直線擬合度良好，散點均勻分布于直線兩側(cè)。經(jīng)濟體量大的省級行政區(qū)閾值普遍偏高，如四川?。℅DP6.01萬億元，閾值100億元）、山東?。℅DP9.21萬億元，閾值50億元）；經(jīng)濟規(guī)模較小的省級行政區(qū)閾值相對較低，如甘肅?。℅DP1.19萬億元，閾值15億元）、寧夏回族自治區(qū)（GDP0.53萬億元，閾值30億元）。即便采用“總投資+單公里造價”雙指標(biāo)的湖北省、重慶市等省級行政區(qū)，其總投資閾值（50億元）也與當(dāng)?shù)谿DP水平（湖北省5.58萬億元、重慶市3.01萬億元）基本匹配。這一規(guī)律表明，地方政府在制定政策時可能考慮到了經(jīng)濟體量對于財政承載能力與項目規(guī)模預(yù)期的影響。

2.總投資閾值與公路固定資產(chǎn)投資的關(guān)系

各省級行政區(qū)收費公路“投資規(guī)模大”認定閾值差異顯著（15億元~100億元），其設(shè)定是否與地方公路建設(shè)實際需求相適配，需結(jié)合核心基建指標(biāo)進一步驗證。公路固定資產(chǎn)投資直接反映地區(qū)公路建設(shè)的市場規(guī)模與活躍程度，是衡量地方交通基建需求的關(guān)鍵量化依據(jù)。為探究“投資規(guī)模大”認定閾值與實際建設(shè)需求的關(guān)聯(lián)邏輯，本研究將18個省級行政區(qū)的認定閾值與2023年公路固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)納入同一坐標(biāo)系，通過擬合分析，檢驗兩者是否存在規(guī)律性關(guān)聯(lián)，為解析地方政策制定的合理性提供數(shù)據(jù)支撐。

圖4 各省級行政區(qū)總投資閾值與公路固定資產(chǎn)投資的關(guān)系

擬合分析結(jié)果顯示，“投資規(guī)模大”總投資認定閾值與公路固定資產(chǎn)投資呈現(xiàn)一定的正向關(guān)聯(lián)趨勢：從認定閾值100億元的四川?。ü饭潭ㄙY產(chǎn)投資2499.8億元），到55億元的湖南省（880.01億元）、50億元的安徽省（1307.37億元）、山東省（1675.47億元），再到30億元區(qū)間的江西省（754.84億元）、寧夏回族自治區(qū)（120.09億元），直至15億元的甘肅省（573.96億元），隨著認定閾值逐步降低，各省級行政區(qū)的公路固定資產(chǎn)投資整體呈下降態(tài)勢。這表明地方在設(shè)定“投資規(guī)模大”標(biāo)準(zhǔn)時，可能考量了本地公路基建的實際投資體量，閾值設(shè)定與建設(shè)需求有一定匹配度。

三、結(jié)語

本研究通過對全國19個省、市、自治區(qū)已發(fā)布的收費公路“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”認定標(biāo)準(zhǔn)進行系統(tǒng)梳理與比較，本文作為研究第一部分，在“投資規(guī)模大”的認定方面得出以下主要結(jié)論：

各地對于總投資的認定閾值差異顯著（15億元~100億元），其設(shè)定與地方經(jīng)濟基礎(chǔ)、財政能力及公路建設(shè)需求存在一定關(guān)系。數(shù)據(jù)分析顯示，投資規(guī)模閾值與地區(qū)GDP、公路固定資產(chǎn)投資等指標(biāo)呈正相關(guān)，經(jīng)濟發(fā)達、公路投資規(guī)模大的地區(qū)傾向于設(shè)定更高的投資門檻，如四川省（100億元）、山東省（50億元），而經(jīng)濟相對落后、公路投資規(guī)模較小的地區(qū)則傾向于設(shè)定較低門檻，如甘肅省（15億元），這表明地方政府在制定標(biāo)準(zhǔn)時一定程度上考慮了本地經(jīng)濟的承載能力和實際建設(shè)需求。

當(dāng)前各地出臺的認定標(biāo)準(zhǔn)不僅是PPP新機制下地方政府進行精細化、差異化治理的具體實踐，也為市場主體提供了清晰的投資指引，同時成為觀察區(qū)域基建重點與政策導(dǎo)向的重要窗口。

參考文獻

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注：本文的數(shù)據(jù)搜集與圖表整理工作，由張祎、李楊共同參與完成，特此致謝。